拆除重建政策

自市政府頒布《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》（深府〔2004〕177號(hào)，下稱“城中村改造暫行規(guī)定”）和《深圳市人民政府關(guān)于工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的若干意見》（深府〔2007〕75號(hào)）以來，我市相繼開展了城中村和工業(yè)區(qū)升級(jí)改造工作。廣東省政府于2009年8月出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號(hào)，下稱“省三舊改造意見”），進(jìn)一步明確了廣東省三舊改造的相關(guān)政策，市政府按其相關(guān)規(guī)定制定頒布了《深圳市城市更新辦法》（市政府令第211號(hào)，下稱“更新辦法”），該辦法自2009年12月1日起施行。
一、從“舊城改造”到“城市更新”
更新辦法中不再沿用以前的“城中村改造”、“舊村改造”、“舊城改造”等表述,而采用了更具綜合性、更注重城市品質(zhì)和內(nèi)涵提升的“城市更新”概念。所謂“城市更新”是指對(duì)特定城市建成區(qū)內(nèi)(包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等),根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的三類更新活動(dòng)。
更新辦法將城市更新的目標(biāo)明確為進(jìn)一步完善城市功能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境、挖掘用地潛力、拓展發(fā)展空間、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，改變了舊城改造只是簡單的拆除重建或穿衣戴帽物質(zhì)形態(tài)改變的觀念，更注重城市功能提升和舊城區(qū)活化的內(nèi)涵。更新辦法為不同現(xiàn)狀和不同改造需求的區(qū)域提供了相應(yīng)的選擇,未來深圳的城市更新將實(shí)行多種形式有機(jī)結(jié)合,而且盡可能以綜合整治為主。
二、兩個(gè)新概念
（一）城市更新實(shí)行年度計(jì)劃管理制度
更新辦法規(guī)定“城市更新實(shí)行城市更新單元規(guī)劃和年度計(jì)劃管理制度”。我市的城市更新年度計(jì)劃包括城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃兩部分，將每一年度的城市更新單元規(guī)劃編制和將要實(shí)施的拆除重建類及綜合整治類更新項(xiàng)目做出計(jì)劃安排,強(qiáng)化城市更新的計(jì)劃管理,保障城市更新工作的有序進(jìn)行。
在已經(jīng)完成的2010年年度計(jì)劃申報(bào)工作基礎(chǔ)上，市更新辦調(diào)整了更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃管理模式，年度計(jì)劃不再采用一年一報(bào)的形式，而是常態(tài)申報(bào)的形式。
（二）城市更新單元
在更新辦法中首次提出城市更新實(shí)行城市更新單元規(guī)劃制度,并對(duì)城市更新單元的劃定原則和城市更新單元規(guī)劃的制定程序進(jìn)行了規(guī)定。城市更新單元要按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范,綜合考慮道路、河流等自然要素及產(chǎn)權(quán)邊界等因素,劃定相對(duì)成片的區(qū)域作為城市更新單元,制定城市更新單元規(guī)劃。
城市更新不再以項(xiàng)目為單位,而是更新單元為單位進(jìn)行規(guī)劃，可綜合考慮單元內(nèi)的規(guī)劃和配套設(shè)施安排，尤其是對(duì)單元內(nèi)存在多個(gè)更新項(xiàng)目的，可以平衡各項(xiàng)目利益，保證配套設(shè)施落地，有效避免了以前按項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃的弊端。按照以前做法，舊改規(guī)劃按項(xiàng)目進(jìn)行，如某一片區(qū)內(nèi)有兩個(gè)更新項(xiàng)目，按規(guī)劃需安排一所學(xué)校時(shí)，由于無法平衡項(xiàng)目間利益，往往兩個(gè)項(xiàng)目都不愿意接收學(xué)校落地，造成公共設(shè)施建設(shè)困難，無法實(shí)現(xiàn)完善城市功能的改造目標(biāo)。
三、三方面突破
更新辦法主要明確了城市更新項(xiàng)目的工作程序、地價(jià)繳納標(biāo)準(zhǔn)、城市更新計(jì)劃管理等內(nèi)容，在保持與原城中村用地改造地價(jià)政策延續(xù)的基礎(chǔ)上，對(duì)特區(qū)內(nèi)外的城中村地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一，并主要是在以下三個(gè)方面進(jìn)行了較大的突破：
（一）改造對(duì)象從城中村（舊村）擴(kuò)大到所有符合改造條件的建成區(qū)
按照城中村改造暫行規(guī)定，“城中村”僅覆蓋規(guī)劃國土部門已劃定的原農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)村住宅建成區(qū)、老? ?村三類，我區(qū)大量原農(nóng)村工業(yè)建成區(qū)域和舊城未納入改造范圍；而且從我區(qū)城市建設(shè)的現(xiàn)狀來看，原農(nóng)村建成區(qū)域并未形成獨(dú)立街區(qū)，大多數(shù)地區(qū)是舊村和舊城犬牙交錯(cuò)，村中有城，城中有村，城和村的界線根本就難以劃分，人為地劃分舊城舊村分別改造，不符合城市建設(shè)的規(guī)律。
因此，更新辦法把符合改造條件的全部建成區(qū)納入更新對(duì)象，并按照城市規(guī)劃和城市建設(shè)的規(guī)律進(jìn)行改造，其突破意義是非常重大的。
（二）在改造主體產(chǎn)生方面充分發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用，變事先確定為事后確認(rèn)
更新辦法出臺(tái)前，根據(jù)城中村改造暫行規(guī)定和我區(qū)相關(guān)文件精神，舊城舊村改造主要由社區(qū)集體股份公司引入合作開發(fā)商、或街道選擇開發(fā)商報(bào)區(qū)政府備案確定。確定后，改造主體方可開展拆遷談判工作，拆遷補(bǔ)償完成后辦理相關(guān)行政許可手續(xù)。
更新辦法在改造主體產(chǎn)生方面充分發(fā)揮了市場(chǎng)的配置作用，改造主體主要通過“收購”、“協(xié)議”等民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由企業(yè)或個(gè)人完成補(bǔ)償收購后報(bào)區(qū)政府確認(rèn)的方式產(chǎn)生。這種做法執(zhí)行了廣東省“三舊”改造文件的相關(guān)規(guī)定。
（三）協(xié)議出讓作為一種可選的方式重新明確下來
按照市政府城中村改造暫行規(guī)定，我市在城市更新項(xiàng)目上一開始采取的就是協(xié)議出讓方式。但由于國家規(guī)定經(jīng)營性土地須通過招標(biāo)、拍賣和掛牌等形式公開市場(chǎng)出讓，而舊改用地該采用何種方式出讓卻規(guī)定不明確。2008年底開始市國土部門要求包括舊城、舊村在內(nèi)的所有城市更新項(xiàng)目都要統(tǒng)一以招拍掛方式出讓土地使用權(quán)。隨后，南山光大木材廠地塊、我區(qū)的回龍埔舊村地塊、寶安寶城26區(qū)地塊以及福田錦龍新村地塊，在2008年底、2009年上半年通過掛牌方式進(jìn)行了土地使用權(quán)出讓?？紤]到城市更新項(xiàng)目用地的特殊性及其土地使用權(quán)出讓的可操作性，2009年9月，廣東省出臺(tái)了省三舊改造意見，該意見明確可以采用簽訂補(bǔ)充協(xié)議或者補(bǔ)簽出讓合同的土地出讓形式，更新辦法重新明確可以采用協(xié)議出讓這種形式。
另外，按照更新辦法的相關(guān)規(guī)定，政府主導(dǎo)收購?fù)恋卣麄涞某鞘懈赂脑祉?xiàng)目，其項(xiàng)目土地使用權(quán)應(yīng)通過招拍掛方式出讓。
四、主要辦理程序
（一）城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃：區(qū)政府對(duì)轄區(qū)更新項(xiàng)目進(jìn)行篩選，根據(jù)城市規(guī)劃、業(yè)主意愿等情況制定年度計(jì)劃報(bào)規(guī)劃國土委員會(huì)，并由市政府批準(zhǔn)；單一主體的片區(qū)還可直接向規(guī)劃國土委員會(huì)申報(bào)。
（二）土地及房屋確權(quán)登記，此項(xiàng)程序主要是針對(duì)更新單元范圍的土地和房屋進(jìn)行確權(quán)處理，具備合法登記的土地及房屋、權(quán)屬清晰的更新單元直接辦理后續(xù)手續(xù)。
根據(jù)省三舊改造意見，為完善“三舊”改造涉及的各類歷史用地手續(xù)，該意見規(guī)定了簡易的特殊處理方式。但是，歷史用地手續(xù)的完善須在2012年前完成，2012年之后該簡易處理方式不再執(zhí)行。
（三）城市更新單元規(guī)劃的編制和報(bào)批，由區(qū)政府組織申報(bào)單位編制單元規(guī)劃草案，單元規(guī)劃符合法定圖則的由市規(guī)劃國土委員會(huì)轄區(qū)管理局批準(zhǔn)，突破法定圖則的由城市規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)。
（四）企業(yè)、個(gè)人協(xié)議收購更新單元內(nèi)物業(yè)，收購?fù)瓿珊笙騾^(qū)城改辦申請(qǐng)辦理改造實(shí)施主體確認(rèn)手續(xù)。
（五）改造單位辦理項(xiàng)目用地規(guī)劃行政許可，補(bǔ)簽土地出讓合同或簽訂土地出讓補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)繳地價(jià)。
（六）更新項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。
五、補(bǔ)繳地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
更新辦法第三十六條至第三十九條規(guī)定了拆除重建項(xiàng)目按照原有用地權(quán)屬和用途分成四類情況，分別按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價(jià)。
（一）更新項(xiàng)目中城中村部分的用地，特 區(qū)內(nèi)外采用統(tǒng)一的地價(jià)政策，即新建建筑容積率在2.5及以下部分，不再補(bǔ)繳地價(jià)；建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20%補(bǔ)繳地價(jià)；建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價(jià)。
本地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所稱城中村是指我市城市化過程中依照有關(guān)規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民及繼受單位保留使用的非農(nóng)建設(shè)用地的地域范圍內(nèi)的建成區(qū)域。
（二）1993年7月前已經(jīng)形成的舊屋村拆除重建的，現(xiàn)狀占地面積1.5倍的建筑面積不再補(bǔ)繳地價(jià)，超出部分按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價(jià)。
（三）拆除原有工業(yè)區(qū)的項(xiàng)目，改建為工業(yè)用途或者市政府鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，原有合法建筑面積以內(nèi)部分不再補(bǔ)繳地價(jià)；增加的建筑面積按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的50%繳納地價(jià)。
改建為住宅、辦公、商業(yè)等經(jīng)營性用途的，原有合法建筑面積以內(nèi)部分，按照其改造后的功能以公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算應(yīng)繳納的地價(jià)，扣減原土地用途剩余公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算地價(jià)；增加建筑面積部分，按照其改造后的功能和土地使用權(quán)使用期限以市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算應(yīng)繳納的地價(jià)。但市政府關(guān)于寶安龍崗兩區(qū)舊城舊村改造項(xiàng)目的處理意見已有規(guī)定的（主要是指市政府2006年的257、258號(hào)文所規(guī)定的政策和項(xiàng)目），從其規(guī)定按照基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)算應(yīng)繳地價(jià)。
（四）其它情形的用地，按照其改造后的功能以公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算應(yīng)繳納的地價(jià)，扣減原有合法建筑面積按照原土地用途剩余公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的地價(jià)。

另外，更新辦法規(guī)定城市更新單元規(guī)劃和土地出讓合同涉及的公共設(shè)施用地的拆遷，政府均不作補(bǔ)償。結(jié)合我區(qū)的城市建設(shè)實(shí)際，區(qū)政府2010年出臺(tái)了《龍崗區(qū)城市更新拆除重建類項(xiàng)目推進(jìn)若干措施》（深龍府〔2010〕010號(hào)），即按市政府161號(hào)令的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)補(bǔ)償公共設(shè)施用地上的拆遷。

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