《土地管理法》修訂為文旅康養(yǎng)地產(chǎn)創(chuàng)造新機遇

中房智庫特約研究員 趙琳祎 中房智庫研究員 柴鐸 /文2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改《土地管理法》的決定，此次修訂內(nèi)容主要集中在農(nóng)村土地制度改革，在破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、打造城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面做出突破。新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人直接使用，且“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押”。本次修訂正式開啟城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)序幕，在破除“存量發(fā)展”時期土地資源瓶頸的同時，也改變了城鄉(xiāng)土地要素流動和土地利用分配格局。修訂后的《土地管理法》從制度上釋放了房地產(chǎn)發(fā)展的新活力，為文旅康養(yǎng)地產(chǎn)項目盤活存量土地掃平一大重要的制度壁壘。市場契機：文旅康養(yǎng)融合的市場黃金期伴隨著人口老齡化的到來和居民消費升級，我國人民對大健康的消費需求不斷攀升，文旅、度假、健康、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場不斷擴大，相應(yīng)帶動特色地產(chǎn)市場迅速成長。2018年末，我國60周歲及以上人口達到24,949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%，已接近中度老齡化社會的標準20%，相比2017年增長859萬人，漲幅0.6%。其中，65周歲及以上人口16,658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%，相比2017年增長827萬，漲幅0.5%。據(jù)估計，我國將在2030年進入重度老齡化社會，2050年達到深度老齡化。老齡化時代的快速來臨催生了大量養(yǎng)老服務(wù)需求；一方面，年輕勞動力趨于短缺導(dǎo)致社會老年人照顧的能力缺口不斷拉大；另一方面，現(xiàn)有公共養(yǎng)老設(shè)施短缺，其數(shù)量和質(zhì)量均嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需求，商業(yè)化養(yǎng)老設(shè)施成為彌補短板的必然選擇。與此同時，隨著我國大城市生態(tài)環(huán)境問題凸顯以及上班族生活節(jié)奏加快、生活壓力加大，社會主要勞動力群體、同時也是消費主力階層“亞健康”狀況普遍，加之閑暇時間有限，對高質(zhì)量生態(tài)康養(yǎng)、醫(yī)療康復(fù)、健康運動、農(nóng)業(yè)觀光和鄉(xiāng)村體驗的消費需求，特別是城市周邊區(qū)域的相應(yīng)服務(wù)需求呈爆發(fā)式增長態(tài)勢。中房智庫根據(jù)市場調(diào)查估算，目前我國GDP萬億級的10個城市（包括北京、上海、深圳、廣州、重慶、成都、天津、武漢、蘇州、杭州）總?cè)丝谕黄?.7億，第三產(chǎn)業(yè)平均比重超60%，對文旅康養(yǎng)服務(wù)的需求人次不低于2億人次/年。2020年規(guī)劃的20大城市圈總?cè)丝谶_7億，有接近4億中等收入群體。按照2018年全國社會消費總額增速9%估算，考慮消費結(jié)構(gòu)升級趨勢，2025年中國文旅、康養(yǎng)服務(wù)消費市場規(guī)模將達到10 萬億~15萬億元。巨大市場空間的開啟與房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型期相結(jié)合，為文旅康養(yǎng)地產(chǎn)市場打開了快速增長通道。立意鮮明、特色定位準確的，符合都市人群消費期待的，定制化、高端型文旅康養(yǎng)融合業(yè)態(tài)正成為時下趨勢尖端。據(jù)中房智庫不完全統(tǒng)計，截至2019年6月，全國上市房地產(chǎn)企業(yè)正在開發(fā)的文旅康養(yǎng)概念地產(chǎn)項目超過1200個。政策契機：全面深入實施健康中國戰(zhàn)略十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)、滿足我國人民不斷升級的健康休閑和醫(yī)養(yǎng)服務(wù)需求，近年中央和地方出臺了一系列政策，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)社會投資進入。特別是在醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)方面，按照“健康中國”戰(zhàn)略的指引，做出了 遞進式政策安排。一系列政策體現(xiàn)出我國積極應(yīng)對人口老齡化，發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，鼓勵民間投資進入養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域，從用地、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、金融支持等多個方面提供配套扶持政策，為康養(yǎng)文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了日益完善的內(nèi)外部環(huán)境。市場需求和政策支持的雙重利好下，大健康、養(yǎng)生旅游等眾多文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)相關(guān)概念備受市場和資本關(guān)注。中房智庫認為，新時代文旅康養(yǎng)地產(chǎn)屬于“現(xiàn)代房地產(chǎn)業(yè)+”概念范疇，是建立在傳統(tǒng)健康產(chǎn)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)深度融合、關(guān)聯(lián)配置和產(chǎn)業(yè)鏈條重塑基礎(chǔ)上的，以現(xiàn)代文化旅游設(shè)計理念容納多種物業(yè)形態(tài)，通過地產(chǎn)開發(fā)項目的景觀重塑、空間格局梳理和資源要素整合作用打造載體；進而以中國傳統(tǒng)的養(yǎng)生觀和現(xiàn)代醫(yī)學(xué)的融合為理念，以“休閑、度假、健康、養(yǎng)老、養(yǎng)生”為核心功能，實現(xiàn)為包括老年人、工作壓力人群等特定群體提供綜合化、定制型、針對性身心康養(yǎng)服務(wù)的高階房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)。發(fā)展業(yè)態(tài)：五類典型項目模式當(dāng)前，國家發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境和房地產(chǎn)的政策方向發(fā)生深刻變化，中國房地產(chǎn)行業(yè)正經(jīng)歷發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換期、行業(yè)規(guī)模和發(fā)展路徑的分化期、不確定因素增多的風(fēng)險期和新增長風(fēng)口的機遇期。“四期疊加”下，轉(zhuǎn)型突圍成為房地產(chǎn)企業(yè)必然選擇；在一些對市場高度敏感的行業(yè)龍頭帶動下，許多房企出現(xiàn)“去地產(chǎn)化”趨勢。除完全轉(zhuǎn)型大數(shù)據(jù)、人工智能等高科技領(lǐng)域外，多數(shù)房企將目標投向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而文旅康養(yǎng)地產(chǎn)新業(yè)態(tài)就是主要關(guān)注點之一。目前，萬達、恒大、融創(chuàng)、保利等大型房地產(chǎn)開發(fā)商都在具有稀缺性資源的地區(qū)布局，打造以生態(tài)資源、文化旅游、健康養(yǎng)老等為賣點的康養(yǎng)地產(chǎn)項目，探索具有自身特色和品牌效應(yīng)的“康養(yǎng)+文旅+地產(chǎn)”模式。同時，也與生態(tài)保護、精準扶貧等概念相結(jié)合，提升企業(yè)社會形象。目前，國內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)運營的康養(yǎng)地產(chǎn)項目模式可分為5類其中，康療型養(yǎng)生養(yǎng)老項目最為典型。以中房智庫調(diào)研過的成都溫江國際醫(yī)學(xué)城項目為例，該醫(yī)學(xué)城總面積65平方公里，包含醫(yī)療服務(wù)區(qū)、康復(fù)養(yǎng)生區(qū)、商務(wù)配套園區(qū)三個區(qū)域，不僅為市民、老年人、社會群體等提供現(xiàn)代、周到的健康休閑服務(wù)，還可為西部中高收入階層和長期居住的外籍人士提供高水平的醫(yī)療服務(wù)，融合尋醫(yī)養(yǎng)生、生態(tài)觀光、休閑旅游、國際交流等功能于一體。農(nóng)家休閑養(yǎng)老以聯(lián)眾集團的城仙居項目為例，聯(lián)眾集團在全國環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村布局，在鄉(xiāng)村景區(qū)周邊利用農(nóng)村閑置資源建設(shè)度假物業(yè)，將鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村公寓融合，為城市家庭提供專業(yè)的鄉(xiāng)村度假服務(wù)，滿足城市人回歸田園的精神渴望。發(fā)展載體：文旅康養(yǎng)+農(nóng)村建設(shè)用地的必由之路文旅康養(yǎng)地產(chǎn)除了需要整合醫(yī)療養(yǎng)老資源、挖掘培育特色文化外，取得項目的土地使用權(quán)也是其業(yè)態(tài)發(fā)展中的一大核心關(guān)鍵。大中城市因受到國家規(guī)劃的調(diào)控土地供給不足，因此，利用農(nóng)村土地資源，尤其是存量土地資源，發(fā)展文旅、度假、康養(yǎng)等鄉(xiāng)村綜合體，已成為文旅康養(yǎng)地產(chǎn)發(fā)展的破題之舉。一方面，鄉(xiāng)村地處城市邊界，是城市最大的自然生態(tài)空間。對于城市消費群體而言，鄉(xiāng)村具有良好的自然生態(tài)環(huán)境、較為豐富的文化旅游資源和便捷的交通區(qū)位條件，天然具備發(fā)展田園旅游、康樂休養(yǎng)等業(yè)態(tài)的優(yōu)勢。另一方面，我國空間規(guī)劃目前由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，將劃定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城市邊界三條底線，嚴控新增建設(shè)用地規(guī)模。城市邊界擴張受限，鄉(xiāng)村作為城市最大的后 備土地資源來源，是承接都市有效需求的主要潛在用地。發(fā)展特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等文旅康養(yǎng)項目需要大量的土地資源，而增量建設(shè)用地受限，因此利用閑置宅基地、低效建設(shè)用地等農(nóng)村閑散土地資源發(fā)展康養(yǎng)、民俗、鄉(xiāng)村旅游等即成為存量發(fā)展下的必由之路。四大影響：打開市場，創(chuàng)造機遇《土地管理法》的修訂對文旅康養(yǎng)地產(chǎn)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在以下四個方面。一是簡化文旅康養(yǎng)地產(chǎn)項目土地獲取的環(huán)節(jié)，降低土地獲取成本。從土地獲取的角度看，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)康養(yǎng)項目，必須將土地征收為國有建設(shè)用地再進行土地獲取和開發(fā)建設(shè)。而按照新《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，土地流通環(huán)節(jié)進一步減少，有利于文旅康養(yǎng)項目的開發(fā)商以比之前更低的時間成本取得土地資源。另外，文旅康養(yǎng)項目落地可以解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)建設(shè)，開發(fā)商可以協(xié)商以較低的土地成本獲得項目用地。二是增強企業(yè)投資文旅康養(yǎng)地產(chǎn)信心，產(chǎn)業(yè)規(guī)模將進一步擴大。目前，縣城、鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)等農(nóng)村地區(qū)是房地產(chǎn)開發(fā)商發(fā)展文旅康養(yǎng)項目的優(yōu)先選址地，土地獲取制度的壁壘消除后，為文旅康養(yǎng)地產(chǎn)取得建設(shè)用地的使用權(quán)提供了法律依據(jù)，增強了房地產(chǎn)開發(fā)商等投資主體對農(nóng)村土地市場的信心，刺激了開發(fā)商投資布局文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的意愿。尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，度假型民宿、休閑農(nóng)業(yè)、田園養(yǎng)生等兼容生產(chǎn)生活生態(tài)、融通工農(nóng)城鄉(xiāng)的新業(yè)態(tài)將獲得更多的機會。三是增加土地獲取的渠道，保障文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)用地。農(nóng)民集體所有的土地具備成本較低、自然和生態(tài)環(huán)境較好的優(yōu)點，非常適宜做康養(yǎng)、旅居項目。本次《土地管理法》修訂增加了農(nóng)村建設(shè)用地的供給，符合文旅康養(yǎng)地產(chǎn)的用地需求。不少開發(fā)商已經(jīng)開始探索利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行康養(yǎng)地產(chǎn)開發(fā)。例如，京漢實業(yè)通過競拍方式摘得成都郫都區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地，分別以1773.3萬元、1490.2萬元摘得兩地塊，擬按照享老村進行規(guī)劃建設(shè)，發(fā)展健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。又如廣西北流市本草小鎮(zhèn)項目，該項目位于北流市會仙河公園以西，是一個集旅游、養(yǎng)生、商住等于一體的綜合項目，南藥科普園是本草小鎮(zhèn)的配套項目之一，項目區(qū)內(nèi)的甘村、九代村等通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，保障了部分本草小鎮(zhèn)項目的用地。四是為企業(yè)進入農(nóng)村市場打開了口子，有助于鄉(xiāng)村文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)升級和新業(yè)態(tài)進駐。農(nóng)村集體建設(shè)用地雖然嚴禁進行商品房開發(fā)（關(guān)系到存量小產(chǎn)權(quán)房處置、農(nóng)用地保護等問題），但入市后可以作為商業(yè)經(jīng)營、服務(wù)業(yè)用地，有利于提升城鄉(xiāng)土地資源綜合利用效益、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，也能夠助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和新業(yè)態(tài)進駐，促進康養(yǎng)等相關(guān)業(yè)態(tài)成長。以成都市郫都區(qū)為例，作為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點之一，該區(qū)已完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市350余畝，帶動發(fā)展養(yǎng)生養(yǎng)老中心、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)耕體驗園160多家，相關(guān)村集體及個人獲得了超過1.7億元的土地收入。宅基地制度的改革探索亦可與文旅地產(chǎn)項目的開發(fā)相配合，允許進城落戶農(nóng)民宅基地自愿有償退出，可釋放一定量的建設(shè)用地作為鄉(xiāng)村旅游康養(yǎng)項目的載體，既有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也有利于文旅康養(yǎng)地產(chǎn)項目的開發(fā)，田園綜合體“農(nóng)業(yè)+文創(chuàng)+新農(nóng)村”的綜合發(fā)展模式將會有大突破。未來，隨著我國新《土地管理法》的落地實施以及深入發(fā)展，在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，農(nóng)村存量建設(shè)用地活 力將會被充分激發(fā)，支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，未來的康養(yǎng)地產(chǎn)將向著更加成熟、多元的方向邁進。

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