大虹橋①虹橋商務(wù)區(qū)的前世今生與發(fā)展挑戰(zhàn)

2010年虹橋樞紐正式啟用，至今已十年有余。如今的虹橋樞紐，已成為中國最大的現(xiàn)代化綜合交通樞紐。2021年2月18日，國家發(fā)改委批復(fù)了《虹橋國際開放樞紐建設(shè)總體方案》。根據(jù)方案，虹橋國際開放樞紐將從上海市域拓展延伸至江浙兩省，形成“一核兩帶”發(fā)展格局，至此，經(jīng)過十余年的發(fā)展，大虹橋已上升為國家戰(zhàn)略。

樞紐地區(qū)本身就具有鏈接區(qū)域的屬性，因此在區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作進(jìn)一步加強(qiáng)、要素流動(dòng)進(jìn)一步加密的背景下，其發(fā)展應(yīng)當(dāng)契合區(qū)域一體化規(guī)律和內(nèi)在需求。在區(qū)域一體化新時(shí)期，虹橋作為國內(nèi)首個(gè)也是最具代表性的樞紐地區(qū)，在功能和空間上發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，同時(shí)也面臨一系列問題與挑戰(zhàn)。

為此，長三角議事廳專欄推出“大虹橋”系列，梳理虹橋樞紐建設(shè)的來龍去脈、機(jī)遇與挑戰(zhàn)、發(fā)展建議，以及對(duì)國內(nèi)樞紐建設(shè)的啟示。

以下為第一篇，本文將回顧虹橋商務(wù)區(qū)（本文所提的虹橋商務(wù)區(qū)為未調(diào)整前的86平方公里范圍）發(fā)展的三個(gè)階段，以及現(xiàn)階段發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

虹橋樞紐商務(wù)區(qū)發(fā)展的三個(gè)階段

第一階段：建設(shè)以單一交通功能為主的交通樞紐

2003年京滬高鐵已列入了國家第一條高鐵工程計(jì)劃，2004年國家鐵道部就上海高鐵站選址與上海市政府進(jìn)行了商議。上?？傄?guī)（2001年版）原來確定的三個(gè)主客站，構(gòu)成上海鐵路客運(yùn)綜合樞紐的大格局，但由于浦東鐵路和浦東客站布局發(fā)生了變化，而上海站和上海南站又不足以承擔(dān)大樞紐的職能，必須重新選擇合適的高鐵站址。鐵道部最先提出，要在當(dāng)時(shí)的七寶站周邊建設(shè)高鐵站。但上海市經(jīng)過慎重研究后，認(rèn)為在七寶站附近建設(shè)高鐵站不合適，主要是上海城市空間格局以及城市內(nèi)外交通骨架不適應(yīng)，同時(shí)七寶用地條件也無法滿足樞紐要求以及各種配套設(shè)施需求，更無法承擔(dān)樞紐帶動(dòng)城市發(fā)展的責(zé)任。

2006年，上海市確定在虹橋機(jī)場西側(cè)建設(shè)虹橋綜合交通樞紐，將虹橋新航站樓、京滬高速軌道交通、長三角高速城際線以及城市公交系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合起來。2010年虹橋樞紐正式建設(shè)投入使用。在樞紐建成初期，周邊城市功能發(fā)展較為滯緩，這一階段虹橋更加關(guān)注如何解決與中心城的快速鏈接問題，軌道交通2號(hào)線、10號(hào)線，崧澤高架、滬渝高速等交通配套設(shè)施是這一階段的建設(shè)重點(diǎn)。

第二階段：城市功能逐步導(dǎo)入，形成引領(lǐng)上海西部發(fā)展的增長極

在2008年，上海市委、市政府就作出建設(shè)虹橋商務(wù)區(qū)的戰(zhàn)略決策，但城市功能的培育與建設(shè)卻是在2013年以后，隨著核心區(qū)的啟動(dòng)建設(shè)，虹橋地區(qū)開始導(dǎo)入城市功能，逐步形成國際500強(qiáng)企業(yè)和長三角企業(yè)總部集聚的商務(wù)功能，同時(shí)配套的住宅、公共服務(wù)設(shè)施相繼投入使用，也帶來了就業(yè)和常住人口的迅速導(dǎo)入。在這一時(shí)期，由于城市功能尚在培育，交通功能也未完善，兩者的矛盾尚未真正顯現(xiàn)。值得注意的是這一時(shí)期，國家商務(wù)部提出在虹橋建設(shè)一處國家會(huì)展中心，該選址曾引發(fā)較大爭議，因?yàn)榻煌ǔ休d支撐能力的問題，此時(shí)區(qū)域功能和城市及交通功能的矛盾初現(xiàn)端倪。但長遠(yuǎn)來看，隨著2018年進(jìn)博會(huì)的召開，我們會(huì)看到會(huì)展中心對(duì)虹橋樞紐地區(qū)發(fā)展的影響更多是利大于弊。

第三階段：長三角一體化步入新時(shí)期，區(qū)域功能導(dǎo)入，打造虹橋國際開放樞紐

長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著區(qū)域一體化進(jìn)入了新時(shí)期，而與此同時(shí)2018年進(jìn)博會(huì)的召開對(duì)虹橋商務(wù)區(qū)樞紐地區(qū)發(fā)展是一個(gè)標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)。打造虹橋國際開放樞紐，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)長三角、聯(lián)通國際的樞紐功能，成為實(shí)施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要舉措。虹橋地區(qū)的區(qū)域功能發(fā)展迅速，在國際和區(qū)域性企業(yè)總部進(jìn)一步集聚的同時(shí)，衍生了長三角國際貿(mào)易展示中心、長三角電商中心等一系列區(qū)域功能平臺(tái)，與此同時(shí)虹橋也建設(shè)了以新虹橋國際醫(yī)學(xué)中心為代表的服務(wù)區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施。區(qū)域的商務(wù)功能、功能平臺(tái)、公共設(shè)施的集聚，極大提升了虹橋樞紐商務(wù)區(qū)地區(qū)的區(qū)域輻射功能。不過，區(qū)域功能的迅速集聚，與已較為成熟的交通、城市功能交織，使得虹橋樞紐商務(wù)區(qū)地區(qū)發(fā)展矛盾日益凸顯。

虹橋樞紐商務(wù)區(qū)發(fā)展的階段挑戰(zhàn)

首先是高鐵功能日趨完善帶來的交通運(yùn)輸的挑戰(zhàn)。隨著區(qū)域一體化進(jìn)程加速，虹橋面向近距短途的商務(wù)通勤人群需求增長迅速。2018年，虹橋火車站的長三角以城際為主的鐵路客流量已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)狀16萬人次/日，占到總量36萬人次/日的45%，預(yù)測(cè)未來將提高到30萬人次/日，而虹橋火車站的設(shè)計(jì)接發(fā)能力為43萬人次/日，規(guī)劃必須充分考慮如何解決這部分新增量。同時(shí)，虹橋服務(wù)城市內(nèi)部交通的需求也增長迅速，樞紐潛藏城市與交通功能的矛盾。虹橋樞紐商務(wù)區(qū)樞紐設(shè)計(jì)的城市交通量為110萬人次/日，但2018年樞紐交通量已經(jīng)達(dá)到113萬人次/日，超過設(shè)計(jì)容量（圖1），核心原因在于虹橋樞紐地商務(wù)區(qū)整體的交通設(shè)施供給不足，日常就業(yè)生活交通、會(huì)展集散交通等本地交通過度依賴虹橋樞紐商務(wù)區(qū)樞紐，導(dǎo)致樞紐商務(wù)區(qū)樞紐的城市集散交通量超過設(shè)計(jì)規(guī)模（圖2）。

圖1:虹橋商務(wù)區(qū)樞紐日均交通量增長情況

圖2:2017年虹橋樞紐商務(wù)區(qū)樞紐某天周邊瞬時(shí)人流累計(jì)變化情況（基于聯(lián)通手機(jī)信令數(shù)據(jù)）

其次是發(fā)揮輻射服務(wù)長三角訴求下帶來的功能體系挑戰(zhàn)。虹橋樞紐商務(wù)區(qū)周邊地區(qū)近5年來已出讓土地建設(shè)商務(wù)辦公建筑總量超過700萬平方米，接近規(guī)劃商務(wù)總量的60%，城市功能發(fā)展以商務(wù)辦公為主。土地出讓過快帶來對(duì)重大區(qū)域功能性項(xiàng)目落地的空間支撐準(zhǔn)備不足，且未來功能調(diào)整也較為困難。尤其會(huì)展中心周邊，隨著進(jìn)博會(huì)入駐，衍生了一批相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)在服務(wù)配套上也提出新的要求，但周邊發(fā)展空間缺乏的問題較嚴(yán)重，城市功能與區(qū)域功能在發(fā)展空間訴求上的沖突成為現(xiàn)實(shí)。缺少集聚空間的支撐，虹橋周邊的區(qū)域功能發(fā)展受到限制，對(duì)真正發(fā)揮輻射服務(wù)長三角的作用十分不利。

另一方面，虹橋出現(xiàn)了一種特殊的“飛地經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，距不完全統(tǒng)計(jì)，長三角約有十余個(gè)城市在虹橋購買了樓宇物業(yè)，但其承擔(dān)的功能能級(jí)較低，多為城市自身的招商平臺(tái)，占用了虹橋有限的空間資源，未能充分體現(xiàn)虹橋的區(qū)域功能輻射性。

再次是因?yàn)閬碜詤^(qū)域的多元人群集聚帶來的城市空間品質(zhì)挑戰(zhàn)。近年來虹橋的城市功能培育主要集中在以商務(wù)商業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)功能上，而住房、公共設(shè)施、公共空間等城市配套功能的供給嚴(yán)重不足。目前虹橋樞紐商務(wù)區(qū)地區(qū)已經(jīng)集聚45萬的常住人口，但就業(yè)人群中僅15%在本地居住，職住分離問題較為突出（圖3）。公共服務(wù)方面，呈現(xiàn)以核心區(qū)為主的單一公共活動(dòng)中心，缺少為本地服務(wù)的地區(qū)中心和社區(qū)中心。文化、教育、體育等公共服務(wù)設(shè)施以區(qū)級(jí)設(shè)施為主，缺乏高等級(jí)設(shè)施。綠地公園體系不健全，人均公園綠地僅7平方米/人。虹橋的城市服務(wù)功能，不僅要滿足常住人口需求，同時(shí)還要響應(yīng)未來約70-75萬的就業(yè)人群、日均8-10萬的會(huì)展人群及大量來自區(qū)域的樞紐通勤人群需求，因此在規(guī)劃和建設(shè)上必須提出更高的標(biāo)準(zhǔn)要求。

圖3:2017年虹橋樞紐地區(qū)商務(wù)區(qū)工作人群居住地與通勤距離（基于聯(lián)通手機(jī)信令數(shù)據(jù)）

最后，作為跨越長寧、閔行、青浦和嘉定四個(gè)行政區(qū)的空鐵聯(lián)運(yùn)樞紐，虹橋還面臨因跨行政邊界導(dǎo)致道路交通、開放空間割裂，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題和因機(jī)場凈空要求對(duì)總開發(fā)容量和項(xiàng)目準(zhǔn)入的限制。

[作者熊健系上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長；孫娟系中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院院長；葛春暉系中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院一所所長；羅瀛系中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院三所主任工程師。原文發(fā)表于《城市規(guī)劃學(xué)刊》（2020年第4期），標(biāo)題為：區(qū)域一體化發(fā)展背景下樞紐地區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐探索——以上海虹橋樞紐地區(qū)為例，有刪節(jié)，經(jīng)作者審定。]

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。

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